L’oggetto del giudizio

Le conclusioni dell’Avvocata Generale presentate l’11 giugno nelle cause riunite C-706/25 e 707/2025 [Comeri e Sidilli] pendenti davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea mettono in rilievo alcuni profili di contrasto tra il Protocollo Italia Albania che istituisce i centri di trattenimento di Gjader (con la relativa normativa nazionale di ratifica ed esecuzione) e il diritto dell’Unione europea.

Davanti alla Corte di Lussemburgo, con procedimento pregiudiziale d’urgenza, si discute dei rinvii pregiudiziali dello scorso 5 novembre 2025[1], ad opera della Corte d’appello di Roma, in ordine alla legittimità del trattenimento in Albania di due cittadini marocchini, trasferiti dal Cpr di Torino a quello di Gjader sulla base del Protocollo Italia Albania, i quali hanno presentato domanda di protezione internazionale presso il centro sito in territorio extraeuropeo.

In primo luogo, il giudice del rinvio si pone la fondamentale questione della ripartizione delle competenze tra Italia e Unione in materia di conclusione di accordi internazionali con paesi terzi (c.d. competenza esterna dell’Unione) ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del TFUE, qualora tali accordi possano incidere su norme comuni o modificarne la portata. 

La Corte d’appello di Roma dubita che l’Italia sia competente a stipulare tali trattati poiché il regime giuridico sancito dal Protocollo impatta sul sistema comune d’asilo - disciplinato ratione temporis dal regolamento, c.d. Dublino III, n. 604/2013 e dalle direttive n. 2013/32/UE, c.d. procedure, e n. 2013/33/UE, c.d. accoglienza - che prevede obblighi e garanzie comuni, specie in punto al trattenimento dei richiedenti protezione. 

In via subordinata i giudici a quibus chiedono alla Corte di giustizia, qualora la risposta al primo quesito fosse negativa (ovvero che non vi sia una competenza esclusiva dell’Unione in tale materia), di verificare se la disciplina pattizia introdotta con il Protocollo si ponga in contrasto con il diritto dell’Unione su profili assai rilevanti come quello della tutela della libertà personale del richiedente protezione internazionale in caso di non convalida del trattenimento (o della scadenza dei termini per la convalida), del diritto di difesa e del diritto alla salute del richiedente protezione.

 L’Avvocata generale nelle conclusioni rassegnate in data 11 giugno 2026[2], premette che le domande vertono, da un lato, sulle conseguenze che derivano in capo agli Stati membri, nel caso si affermi la competenza esclusiva dell’Unione europea (ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE) a stipulare accordi internazionali che incidano su norme comuni del diritto dell’Unione o ne modifichino la portata: nello specifico si tratta di stabilire se tale competenza privi gli Stati membri della facoltà di concludere accordi in materia di  trattenimento dei richiedenti protezione internazionale; dall’altro, sulla compatibilità  con le direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE delle condizioni concrete di tale trattenimento, laddove questo sia organizzato in aree situate fuori dal territorio nazionale ai sensi del Protocollo italo-albanese e della legge n. 14/2024.

 

La competenza degli Stati membri sulla collocazione dei centri fuori dal territorio nazionale

L’Avvocata generale sottolinea che “il Protocollo italo-albanese può interagire con le norme comuni in materia di asilo, segnatamente con riferimento alle prevedibili prospettive di evoluzione di tali norme rappresentate dall’entrata in vigore del nuovo patto sulla migrazione e l’asilo (..), il quale non è tuttavia applicabile ratione temporis nei procedimenti principali”. 

Dopo avere descritto il contesto normativo europeo ed italiano valido per le cause in oggetto, nonché le vicende concrete da cui originano le domande pregiudiziali poste dal giudice nazionale alla Corte di giustizia e la ricevibilità delle stesse, l’Avvocata generale chiarisce che l’oggetto della pronuncia è circoscritto alle disposizioni specifiche concernenti il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale e che esse sono state emanate dall’Unione europea, residuando agli Stati membri un potere solo attuativo.

Le Conclusioni in commento, dopo una puntuale disamina dell’applicazione territoriale, materiale, personale e temporale del diritto dell’Unione e delle norme italiane, affermano che il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale in aree situate al di fuori del territorio degli Stati membri - ma soggette alle prerogative statali di uno Stato membro - è senza dubbio disciplinato dal diritto dell’Unione. 

A tal riguardo la Corte – puntualizza l’Avvocata – ha già avuto modo di precisare che il trattenimento di un richiedente protezione internazionale è “una nozione autonoma del diritto dell’Unione da intendersi come una misura coercitiva che priva il richiedente della sua libertà di circolazione e lo isola dal resto della popolazione, imponendogli di soggiornare in modo permanente in un perimetro circoscritto e ristretto”[3].

Tuttavia, secondo l’Avvocata generale “l’ubicazione geografica dei centri di trattenimento dei richiedenti protezione internazionale resta nella sfera del potere discrezionale degli Stati membri in sede di recepimento delle direttive pertinenti, cosicché la scelta di ubicare tali centri nel territorio albanese non può essere considerata, in quanto tale, rientrante nella competenza esclusiva dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE”. 

Nessuna disposizione del diritto dell’Unione può prevedere l’ubicazione geografica dei luoghi del trattenimento dei richiedenti protezione internazionale, come già statuito dalla Corte: “tale diritto non impone luoghi specifici in cui i richiedenti protezione internazionale possono essere trattenuti”[4]. Logicamente ne consegue che “non è la scelta di ubicare i centri nel territorio della Repubblica di Albania a poter incidere sulle norme comuni dell’Unione o modificarne la portata, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, bensì la combinazione di tale scelta con le modalità concrete di organizzazione del trattenimento previste dal Protocollo italo-albanese e dai provvedimenti italiani in questione, nella misura in cui essi incidono su settori armonizzati dal diritto dell’Unione, ossia i motivi di trattenimento nonché le condizioni sostanziali e procedurali che lo delimitano”.

 

La condizione necessaria dell’armonizzazione delle garanzie: il diritto alla libertà personale e la questione del trattenimento de facto

È, dunque, nel prosieguo che l’Avvocata generale evidenzia le vere criticità della delocalizzazione dei centri di trattenimento fuori dal territorio dell’Unione europea. 

Per l’avvocata generale va valutato se la questione dell’armonizzazione delle garanzie offerte dal diritto dell’Unione ai richiedenti protezione internazionale trattenuti è messa in discussione dal Protocollo Italia-Albania.

Circa i motivi del trattenimento, essi sono compiutamente disciplinati dal diritto dell’Unione e pertanto, sottolinea l’Avvocata generale, gli Stati non possono aggiungerne altri, né tramite l’adozione di una legislazione interna né tramite la conclusione di un accordo internazionale.

Nella specie va constatato che i motivi del trattenimento invocati dalle presenti cause corrispondono esattamente a quelli previsti dalle menzionate direttive europee in materia e che quindi, sul punto, le norme del Protocollo e della legge nazionale non sono idonee ad incidere sulle norme comuni dell’Unione né a modificarne la portata.

Dal momento che “la nozione di trattenimento rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si applicano in forza del suo articolo 51, paragrafo 1. Il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale costituisce un’ingerenza grave nel diritto fondamentale alla libertà e alla sicurezza garantito dall’articolo 6 della Carta ed opera, di conseguenza, entro i limiti dello stretto necessario”.

Ancora: “se la Corte[5] ha già precisato che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo oggetto di procedure di rimpatrio, costituendo un’ingerenza grave nel diritto alla libertà di quest’ultimo, è soggetto al rispetto di garanzie rigorose, vale a dire, la sussistenza di un fondamento normativo, la chiarezza, la prevedibilità, l’accessibilità e la protezione contro l’arbitrarietà, una siffatta conclusione si impone a fortiori nell’ipotesi del trattenimento di un richiedente protezione internazionale, il quale, esercitando il suo diritto fondamentale di asilo, enunciato all’articolo 18 della Carta, subisce in tal modo un pregiudizio in relazione al suo diritto alla libertà e alla sicurezza sancito all’articolo 6 della Carta”. 

Sul punto, ad avviso dell’Avvocata generale, è assai rilevante, come già evidenziato dalle ordinanze della Corte d’appello di Roma, la questione dell’obbligo di rilascio immediato di una persona trattenuta a seguito di un controllo giurisdizionale, anche in caso di scadenza del termine di convalida. 

Per un richiedente protezione trattenuto in Albania, in tali casi, l’immediato riacquisto della libertà non si verifica. 

Qui l’Avvocata generale respinge decisamente le argomentazioni addotte dal Governo italiano, tra le quali quella secondo cui il periodo di tempo intercorrente tra il rilascio e l’arrivo nel territorio italiano sarebbe breve e che sul traghetto verso Bari non sarebbe utilizzato alcun mezzo di coercizione poiché la persona sarebbe accompagnata dalla polizia per facilitare le formalità di frontiera.

Per l’avvocato, al contrario, è la privazione effettiva della libertà di movimento ad essere il criterio determinante per qualificare una situazione come trattenimento. Si ribadisce che, in proposito, la nozione di trattenimento deve essere interpretata alla luce dell’articolo 6 della Carta, il quale corrisponde all’art. 5 della CEDU. Dalla giurisprudenza della Corte EDU “risulta che la differenza tra la privazione della libertà ai sensi dell’articolo 5 della CEDU e la mera restrizione della libertà di circolazione attiene unicamente al grado o all’intensità, e non al carattere o alla sostanza. Essa è valutata alla luce di tutte le condizioni concrete in cui la persona interessata si trova, segnatamente il tipo di misura, i suoi effetti e le modalità della sua esecuzione, indipendentemente dall’assenza di una limitazione fisica formale[6]. 

Inoltre, dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che, per tutto il periodo intercorrente tra la scadenza del termine di convalida e l’arrivo a Bari (Italia), la persona interessata non può scegliere liberamente dove andare. Non può restare in Albania, poiché l’articolo 6, paragrafo 5, del Protocollo italo-albanese le impedisce di lasciare le aree soggette alle prerogative statali della Repubblica italiana con i propri mezzi. Non può neanche raggiungere il territorio nazionale con i propri mezzi. 

L’avvocata generale osserva che né la legge n. 14/2024 né il decreto legislativo n. 142/2015 disciplinano il trasferimento dalle aree interessate verso il territorio italiano. “Tale silenzio delle disposizioni comporta (…) che la situazione debba essere qualificata come trattenimento de facto. Infatti, durante tale trasferimento, la persona interessata è costretta ad un tragitto imposto (prima la zona «neutra» del centro, dopo il traghetto), senza effettiva libertà di movimento”.

Il mantenimento di tale persona sotto il controllo delle autorità italiane, in attesa del suo trasferimento dall’area interessata nel territorio italiano, è pertanto privo di qualsiasi fondamento nel diritto dell’Unione. Di conseguenza, continua l’avvocata generale, “il Protocollo italo-albanese e i provvedimenti nazionali in questione possono rivelare un’incompatibilità con le norme sulla ripartizione delle competenze stabilite dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE”.

 

Il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

Anche il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è messo in seria discussione, secondo l’Avvocata generale, nell’impostazione del Protocollo Italia-Albania. Le garanzie previste dal diritto europeo ed armonizzate dalle direttine 32 e 33 del 2013 non sono soddisfatte nei casi di specie.

In primo luogo, l’articolo 4, comma 3, della l.14/20224 prevede che il diritto a conferire con il difensore sia esercitato “con modalità audiovisive che ne assicurino la riservatezza, senza tuttavia che tale assicurazione sia espressamente estesa ai conferimenti che si tengono immediatamente a margine dell’udienza, quali le comunicazioni che avvengono durante le sospensioni dell’udienza o immediatamente prima e dopo di essa. Tali conferimenti si svolgono necessariamente nello stesso ambito audiovisivo, senza che il loro regime di riservatezza sia esplicitamente previsto”. Il successivo comma 5 prevede “che l’avvocato partecipi all’udienza dall’aula in cui si trova il giudice, con collegamento da remoto con il luogo in cui si trova il migrante in Albania, cosicché l’avvocato e il suo cliente si trovano in spazi geograficamente separati per tutta la durata del procedimento. A causa delle difficoltà pratiche di recarsi fisicamente nelle aree interessate, i conferimenti di persona tra il richiedente e il suo avvocato sono difficili, o addirittura impossibili, sotto il profilo strutturale, il che conferisce alle comunicazioni audiovisive un carattere esclusivo e imprescindibile. Pertanto, la riservatezza di tali conferimenti deve essere garantita esplicitamente e integralmente dalla normativa nazionale applicabile. Nella specie, sembra che il Protocollo italo-albanese e i provvedimenti nazionali in questione non contengano alcuna disposizione che organizzi espressamente tale riservatezza nell’ambito delle comunicazioni audiovisive svolte durante le sospensioni dell’udienza o immediatamente prima e dopo di essa, il che può pregiudicare l’esercizio effettivo dei diritti della difesa”.

Lo spostamento fisico dell’avvocato è previsto solo a titolo eccezionale, nei soli casi in cui il collegamento non sia possibile e il rinvio dell’udienza sia incompatibile con il rispetto dei termini del procedimento. L’avvocata generale osserva, inoltre, che “la legge n. 14/2024 non contiene alcuna disposizione che organizzi espressamente l’accesso ad un interprete nelle aree interessate, al di fuori del riferimento incidentale dell’articolo 4, comma 5, relativo al rimborso delle spese di viaggio dell’interprete nel solo caso in cui l’avvocato si rechi fisicamente in tali aree”.

L’accesso ad un interprete è “essenziale affinché il richiedente protezione internazionale comprenda il procedimento e le decisioni che lo riguardano, possa comunicare efficacemente con il suo consulente legale e presentare in maniera utile le sue osservazioni dinanzi al giudice competente. Una siffatta lacuna, se confermata nell’ambito della verifica effettuata dal giudice nazionale, può privare il ricorso di qualsiasi effettività concreta (..) interpretati alla luce dell’articolo 47 della Carta”.

Anche il limite massimo di rimborso di euro 500 previsto dal citato articolo 4, c. 5, per gli spostamenti eccezionali dell’avvocato in Albania potrebbe costituire “una limitazione arbitraria all’accesso all’assistenza legale (…); tale misura non limita l’assistenza legale in maniera astratta, bensì lo fa a causa della delocalizzazione organizzata dal Protocollo italo-albanese. È proprio in quanto l’accesso fisico alle aree interessate implica necessariamente uno spostamento verso il territorio albanese, con tutti i vincoli e i costi propri di qualsiasi spostamento internazionale verso uno Stato terzo, che tale limite massimo, il quale potrebbe essere accettabile per spostamenti sul territorio dello Stato membro, diviene potenzialmente arbitrario, in quanto può privare la persona interessata di una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’articolo 47 della Carta”.

 

Il diritto alla vita familiare e il diritto alla salute 

La questione relativa alla garanzia del diritto di comunicazione e di visita dei familiari al richiedente protezione trattenuto, pur non essendosi concretamente posta nei procedimenti principali, rileva in via generale qualora la Corte concludesse per la competenza dell’Italia a siglare il Protocollo con l’Albania e ad adottare i provvedimenti in questione in maniera astratta, indipendentemente dalle circostanze concrete delle presenti cause. Per l’avvocata generale le norme europee garantiscono anche ai familiari del richiedente trattenuto (oltre che ai legali, ai consulenti legali ed ai rappresentanti di organizzazioni non governative) il diritto di comunicazioni e di visita, prevedendo possibili limitazioni per ragioni di ordine pubblico o amministrative di gestione del centro purché non restringano drasticamente o rendano impossibile l’accesso. L’accesso ai familiari è presidiato dall’art. 7 della Carta che tutela il diritto al rispetto della vita familiare.

Nella specie l’avvocata generale constata “che né il Protocollo italo-albanese né la legge n. 14/2024 prevedono norme chiare e precise che disciplinino la portata e le modalità di esercizio del diritto di visita e di comunicazione dei familiari nelle aree interessate, sebbene tale protocollo organizzi in maniera dettagliata le modalità di accesso delle autorità italiane a tali aree. Una siffatta lacuna normativa è idonea ad incidere concretamente sull’effettività del diritto di accesso garantito dall’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, interpretato alla luce dell’articolo 7 della Carta. (…) . Ne consegue che il silenzio combinato del Protocollo italo-albanese e dei provvedimenti nazionali in questione rispetto alle condizioni concrete di funzionamento delle aree interessate osta alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla summenzionata norma comune”.

Infine, circa il tema della garanzia del diritto alla salute dei richiedenti trattenuti, il Protocollo prevede che le autorità italiane istituiscano strutture sanitarie in loco al fine di garantire i servizi necessari e che, qualora le autorità italiane non possano farvi fronte, le autorità albanesi collaborino con le prime per assicurare ai richiedenti trattenuti le cure mediche indispensabili e indifferibili. Secondo l’avvocata generale, tali disposizioni risultano incompatibili con il diritto europeo in quanto subordinando l’assistenza medica alle capacità di uno Stato terzo il Protocollo fa dipendere l’effettività di un diritto garantito dalla normativa dell’Unione da un contesto normativo esterno ad essa, sul quale lo Stato membro non esercita alcun controllo. Tuttavia, nelle cause in oggetto, tale questione riveste carattere ipotetico, poiché i fascicoli sottoposti alla Corte non contengono alcun riferimento ad una domanda formulata in tal senso dalle persone interessate.

 

Le conclusioni

In conclusione, per l’Avvocata generale se è compatibile con il diritto dell’Unione il potere di uno Stato membro di concludere un accordo internazionale che stabilisca l’ubicazione di centri di trattenimento per richiedenti protezione in un territorio extraeuropeo, lo Stato membro è tuttavia obbligato ad assicurare il rispetto integrale delle condizioni e delle garanzie previste dalle direttive in materia nelle aree che accolgono siffatti centri. 

L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE osta, pertanto, a che uno Stato membro concluda un accordo internazionale e adotti provvedimenti nazionali di ratifica e di esecuzione che, in combinato tra loro, modifichino la portata delle garanzie procedurali minime armonizzate dalle direttive, interpretati – come supra – in particolare e nei casi di cui alle cause in corso alla luce dell’art. 47 della Carta in ordine all’effettività della tutela giurisdizionale e dell’art. 6 della Carta privando di effettività l’obbligo di rilascio immediato alla scadenza del termine di legge entro il quale la decisione di convalida del trattenimento deve essere pronunciata.

[1] Causa C-706/2025 PPU, Comeri; causa C-707/2025 PPU, Sidilli. Vi sono altre due ordinanze di rinvio di analogo tenore.

[2] https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2025/C-0706-25-00000000RP-01-P-01/CONCL/322106-IT-1-html#Footnote1

[3] V. sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punto 159).

[4] V., in tal senso, sentenza del 16 aprile 2026, Danané e a. (da C‑50/24 a C‑56/24, EU:C:2026:301, punti 43 e 47). Inoltre, al punto 62 di tale sentenza, la Corte precisa che la doppia qualificazione di uno stesso luogo è conforme alla direttiva 2013/33 solo a condizione che gli Stati membri garantiscano il rispetto integrale delle garanzie previste agli articoli 8 e 9 di tale direttiva.

[5] V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Trattenimento – Rischio di commettere un reato) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punto 50 e giurisprudenza citata).

[6]  Corte EDU, 6 novembre 1980, Guzzardi c. Italia, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776, §§ da 92 a 95.