La Clinica legale di giustizia penale segnala la pubblicazione, il 29 settembre 2026, del rapporto Espulsioni. Un'analisi della politica di rimpatrio italiana, 2015-2025.
Il rapporto è stato elaborato nell'ambito del progetto Trattenuti da ActionAid Italia e dal Dipartimento di Scienze Politiche dell'Università degli Studi di Bari "Aldo Moro".
Si tratta di uno strumento di indubbia utilità per lo studio della detenzione amministrativa degli stranieri e, più in generale, di quell'intersezione tra diritto penale e diritto dell'immigrazione che costituisce l'oggetto dell'osservatorio sulla crimmigration. Sulla base di undici anni di dati, il lavoro sottopone a verifica empirica l'effettività della politica italiana di rimpatrio e la sua conformità ai principi di necessità e proporzionalità. Tali principi, nel diritto dell'Unione e nel diritto interno, presiedono al ricorso all'esecuzione coattiva dell'allontanamento e al trattenimento amministrativo.

I contenuti

Il rapporto muove da una premessa di metodo. Contesta l'attendibilità dell'indicatore talvolta impiegato nei documenti ministeriali, che rapporta i rimpatri agli sbarchi, in quanto pone in relazione popolazioni non sovrapponibili. Propone invece un tasso di esecuzione che confronta i rimpatri effettivamente eseguiti con i provvedimenti di allontanamento adottati: le espulsioni e i respingimenti differiti disposti dal Questore ex art. 10, comma 2, d.lgs. 286/1998 (TUI). Ne emerge che tra il 2015 e il 2025, a fronte di circa 302.000 provvedimenti, sono stati eseguiti circa 66.000 rimpatri, poco più di uno su cinque, senza che in alcun anno il rapporto superi un terzo.

La capacità esecutiva si rivela inoltre fortemente selettiva in ragione della cittadinanza del destinatario. Gli autori individuano tre regimi idealtipici.

Il primo è quello dei corridoi multilaterali, relativo a paesi destinatari di accordi di riammissione conclusi dall'Unione e beneficiari della liberalizzazione dei visti, come Albania, Moldavia, Georgia e Kosovo. In questi corridoi l'ottemperanza autonoma all'ordine di allontanamento assume un peso rilevante, anche in ragione della possibile revoca del divieto di reingresso ai sensi dell'art. 11, par. 3, della direttiva 2008/115/CE e dell'art. 13, comma 14, TUI.

Il secondo è quello dei corridoi bilaterali ad alta concentrazione coercitiva, come quelli verso Tunisia, Egitto e Nigeria. L'esecuzione vi poggia in larga misura sui voli charter e su una cooperazione intergovernativa in materia di identificazione e riammissione continuamente negoziata, e perciò strutturalmente fragile, come dimostra la sospensione dei charter verso la Tunisia a partire da giugno 2025.

Il terzo è il regime dell'ineseguibilità, che riguarda Siria, Afghanistan, Iran, Iraq e Algeria. Qui il principio di non-refoulement o l'insufficiente cooperazione consolare precludono l'esecuzione, sicché la reiterata adozione dei provvedimenti finisce per cronicizzare la condizione di soggiorno irregolare.

In ogni anno considerato, l'esecuzione coattiva rappresenta tra il 70,6% e il 92,8% dei rimpatri. Il dato si pone in evidente distonia con la priorità che la direttiva rimpatri, come interpretata dalla Corte di giustizia nella sentenza El Dridi (C-61/11 PPU), riconosce alla partenza volontaria, disciplinata nell'ordinamento interno dall'art. 13, comma 5, TUI.

Di particolare interesse per la riflessione giuridica è l'analisi dedicata ai Centri di permanenza per il rimpatrio. I dati smentiscono l'assunto secondo cui l'ampliamento della capacità detentiva si tradurrebbe in un incremento dei rimpatri. Nel 2025 gli ingressi nei Cpr raggiungono il valore massimo della serie, mentre i rimpatri eseguiti dai centri diminuiscono del 45,1% rispetto al 2022 e quelli eseguiti senza previo trattenimento quadruplicano.

Gli autori ne desumono una questione di legittimità, prima ancora che di efficienza amministrativa. Ai sensi dell'art. 15 della direttiva 2008/115/CE e dell'art. 14 TUI, il trattenimento è ammesso soltanto come extrema ratio: deve essere strumentale all'esecuzione dell'allontanamento, subordinato all'inidoneità di misure meno afflittive e limitato al tempo strettamente necessario. Per questo la sua espansione esigerebbe la dimostrazione di un beneficio esecutivo aggiuntivo, che i dati non evidenziano. La questione si fa ancor più stringente rispetto ai trattenimenti disposti nei confronti di cittadini di paesi verso i quali l'allontanamento è pressoché precluso. In tali ipotesi viene meno la "prospettiva ragionevole di allontanamento" richiesta dall'art. 15, par. 4, della direttiva, secondo quanto affermato dalla Corte di giustizia in Kadzoev (C-357/09 PPU) e, in termini sostanzialmente analoghi, dalla Corte EDU in Mikolenko c. Estonia. Rispetto a tali ipotesi, il trattenimento rischia di trasformarsi in una forma di contenimento dell'irregolarità priva di autonoma base giuridica.

Sul piano economico, la spesa documentabile per il sistema detentivo supera, tra il 2018 e il 2025, i 217 milioni di euro. Tra il 2023 e il 2025 la spesa detentiva per ciascun rimpatrio eseguito dai centri cresce del 156,5%, a fronte di una riduzione dei rimpatri del 42%.

La metodologia

In assenza di una banca dati pubblica unitaria, il dataset è stato ricostruito integrando e verificando in modo incrociato fonti ufficiali eterogenee. Vi rientrano i dati della Corte dei conti, del Ministero dell'Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza e del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, le Relazioni sulla performance del Ministero dell'Interno e le Relazioni al Parlamento sull'attività delle Forze di polizia. I dati sul funzionamento dei Cpr e sui costi sono stati acquisiti in larga parte mediante istanze di accesso civico generalizzato rivolte a Ministeri, Prefetture e Questure.

Il rapporto adotta una classificazione funzionale costante, che distingue rimpatri forzati, ottemperanze autonome e rimpatri volontari assistiti ex art. 14-ter TUI. Elabora inoltre indicatori originali di intensità detentiva, come le giornate complessive di trattenimento per rimpatrio, e di spesa detentiva per rimpatrio. Gli autori ne precisano la natura di indicatori aggregati, non riconducibili a tassi di coorte, che non consentono inferenze sulla legittimità del singolo provvedimento restrittivo.

Lo stesso percorso di acquisizione dei dati diviene oggetto di analisi. Il rapporto dà conto dei dinieghi, totali o parziali, opposti dall'amministrazione ad alcune istanze di accesso. Le motivazioni addotte, come l'esigenza di evitare che il dato "subisca interpretazioni" o la "rilevanza politica e mediatica" della gestione dei centri, sollevano un serio problema di controllabilità democratica di una politica pubblica che incide sulla libertà personale.

La piattaforma open data

Il rapporto si inserisce in un progetto più ampio, che comprende la piattaforma trattenuti.actionaid.it, dedicata a rendere pubblicamente consultabili i dati sul sistema di detenzione amministrativa degli stranieri dal 2014 al 2025.

Una sezione di sintesi illustra i principali indicatori. Tra il 2018 e il 2025 il 16,4% degli ingressi nei centri proviene direttamente dagli istituti penitenziari. Nello stesso periodo l'incidenza dei richiedenti protezione internazionale sul totale dei trattenuti è passata dal 15,4% al 40,1%, con un picco del 45,2% nel 2024. A tale crescita si accompagna l'aumento delle uscite per mancata convalida o proroga del trattenimento, pari nel 2025 al 27,9% degli ingressi. Gli autori, pur escludendo che la natura aggregata dei dati consenta di affermare un nesso causale, ritengono il dato compatibile con l'attribuzione del controllo giurisdizionale sul trattenimento dei richiedenti asilo alle sezioni specializzate dei Tribunali ordinari, in luogo del Giudice di pace.

I dati sono poi consultabili in forma interattiva, mediante grafici disaggregati per singola struttura, compresi i centri di Gjadër in territorio albanese, lungo tre assi. Il primo riguarda gli ingressi, con distinta evidenza di quelli provenienti dal carcere e dei richiedenti asilo. Il secondo riguarda le uscite, ripartite per mancata convalida o proroga, decorrenza dei termini massimi di trattenimento ed esecuzione del rimpatrio. Il terzo riguarda i costi del sistema, articolati in spese di gestione, di manutenzione ordinaria e di manutenzione straordinaria. Un'apposita sezione consente infine di scaricare l'intero patrimonio informativo in formato aperto, a disposizione di ricercatori, operatori del diritto e studenti per ulteriori elaborazioni.

Il rapporto integrale e il comunicato stampa sono disponibili sul sito di ActionAid Italia, mentre i dati possono essere liberamente consultati e scaricati dalla piattaforma Trattenuti (https://trattenuti.actionaid.it/#dati)